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【专家观点】《职业教育法》修订的历程回顾与新法内涵基本点及其影响的分析
发布人:赵楠     资料来源:高等职业教育研究所     时间:2022-09-28     浏览次数:

摘要:1996年颁布实施的《职业教育法》法行26年,2008年全国人大提出修订《职业教育法》到2022年4月通过新《职业教育法》,历时14年,值得回顾。整个过程分为三个阶段:前两个阶段(2008—2020年)教育部两次受托起草《职业教育法修订草案》,并于2011年和2020年分别提交送审稿;第三个阶段是修法加速期,经过国务院常务会通过并提交到全国人大审议,再到表决通过颁布。在漫长的《职业教育法》修订过程中,从修法态度、名称边界、修法主体、修改立意,到框架结构、重点内容、重要问题、条款表述等,都反复地调研、讨论、博弈、修改,越改越新、越高、越好、越实。新《职业教育法》的精神内涵有五个基本点:类型、多样、融通、放权、提质,对未来的影响将会实现从层次到类型,从单一到多元,从封闭到通达,从统一到下放,从数量到质量等五个方面的转变。

关键词:职业教育法;修订历程;基本点


新《中华人民共和国职业教育法》(以下简称新《职业教育法》),于2022年4月20日通过,5月1日正式实施。标志着1996年颁布并法行26年的首个《职业教育法》已成为历史(以下简称原《职业教育法》),也宣告“14年的修法”历程终成“正果”。

一、《职业教育法》修订历程回顾

我国具有当代意义的职业教育,应该在改革开放以后。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出大力发展职业技术教育的方针。40年来一直初心不改,坚持以服务发展为宗旨,以促进就业为导向,走产教融合校企合作之路,培养技术技能人才。1996年将职业教育纳入法治化轨道,其标志是中华人民共和国第一个职业教育专门法出台。这部历时7年编制而成,1996年5月15日正式颁布,9月1日开始实施的《职业教育法》,到2022年5月,已实施26年。一方面,该法一直发挥着重要的积极作用;另一方面,随着我国经济社会发展加快,科技进步及人力资源等迫切要求,特别是21世纪以来现代职业教育日新月异的变化,“五章40条”的原《职业教育法》与世界上最大规模的职业教育相比,似显单薄和后滞;与世界上最发达的德国职业教育因时而动的《职业教育法》修订相比,也显动态调整不够。为此,2008年10月,修订《职业教育法》提到全国人大修法日程,此后一直得到社会各界尤其是职业教育战线的持续关注。14年修订进程,以重要时间节点,重大事件、重要机构、修改任务和条款内容等为线索,大体分成三个阶段。

(一)第一阶段(2008.10—2014.06),全国人大提出修订,国务院委托教育部起草,教育部第一次提交《职业教育法(修订草案)(送审稿)》

2008年10月29日,由吴邦国任委员长的十一届全国人大常委会,将修订《职业教育法》作为教育法律之唯一的立法规划,列入应在本届任期五年内完成的第一类项目中。这也是对2002年和2005年分别召开的21世纪以来的第一、二次全国职业教育大会,贯彻落实国务院的两个重要文件,即《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和《国务院关于大力发展职业教育的决定》精神,面对新国情,加强和完善职业教育法制建设的重要回应。同时,2009—2010年,全国人大教科文卫委员会把职业教育法修订作为重要专题,分别由主任和副主任带队开展调研,并委托国家教育行政学院做“职业教育法修订实证研究”的课题。

从2009年初开始,教育部根据国务院立法工作安排,正式启动修订工作,最初委托重庆大学开始草拟。2009年4月,时任教育部部长周济在全国人大常委会第八次会议上做了《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》,明确了《职业教育法》修订的六条原则要求。

一是要进一步明确职业教育在建设人力资源强国和构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用。

二是要进一步明确现代职业教育体系框架和基本内容,规范中等职业教育和高等职业教育的定位,扩大职业院校面向社会、面向人人办学的自主权,保障校长、教师和学生在教育教学中的权利。

三是要进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务。

四是要进一步完善职业教育管理体制和工作机制,加强部门协调联系。进一步发挥行业企业等社会各方面在发展职业教育中的作用,完善相关制度和机制。

五是要进一步完善职业教育保障机制,增加经费投入,加强基础能力和教师队伍建设,改善办学条件,增强职业教育的吸引力。

六是要进一步明确《职业教育法》的行政执法主体和法律责任,加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设,促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学。

同时,教育部于2009年10月专门立项设置“职业教育法制建设研究”课题,提出职业教育法修订中需要重点研究的10个问题:新形势下职业教育的地位作用、职业教育管理体制、职业教育体系、经费保障机制、教师队伍建设、行业企业参与和职教机制、就业准入与双证制、人才培养立交桥、学历教育与职业培训并重、职教执法检查与督导等。

2011年6月17日,关于《中华人民共和国职业教育法(修订草案)(送审稿)》,由时任教育部部长袁贵仁签发,正式提交国务院审议。该修订草案送审稿,历时两年几易其稿,从结构上有九章73条,比原法的五章40条,在框架逻辑、章条款容量和分量上都有很大的加强。七章包括总则11条,受教育者9条,职业教育机构16条,教师6条,行业指导与企业参与8条,政府职责11条,社会支持4条,法律责任6条,附则2条。此版本可谓修订尺度较大,主要从职业教育的责任主体和利益相关者的分类为主要线索,内容上重点吸收了2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》,以及进入21世纪10年来,职业教育改革实践的一些成果。

国务院法制办收到修订草案送审稿后,向各部门及各方征求意见漫长、曲折而又艰难。质疑、反对等不认可声音很多,这点不足为怪,职业教育是跨界的教育,是多元主体管理的教育,是行业性、地方性和外部性很强的复杂的教育,又是世界上最大规模的职业教育。多方不同利益主体需要不断博弈和碰撞,这部法律修订如果难以平衡各方诉求和利益,肯定不易通过;再加上2011年又是“十二五”的开局之年,也是党的十八大召开和政府换届的准备之年,也就意味着职业教育面临着一个新的时期、新的变化和新的要求。因此这部修订法,从2011到2014年,一直在国务院各部门之间征求意见,尚未达到基本成熟,没有上到国务院常务会议题,更没有提交到全国人大。还需“再修改”成为第一次修订、也就是修订第一阶段的结局。但所做的一切工作,为后来重新修订奠定了良好的基础。

(二)第二阶段(2014.07—2020.08),全国人大开展《职业教育法》执法检查,教育部重新开启新一轮《职业教育法》修订工作,《职业教育法修订草案(征求意见稿)》发布并公开征求意见,《职业教育法修订草案(送审稿)》提交司法部

2014年6月,21世纪以来的第三次全国职业教育工作会议召开,这也是党的十八大之后召开的重要会议,国务院颁发《加快发展现代职业教育的决定》,习近平总书记专门为职业教育作了重要批示,六部委还出台了《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》。这些会议、文件的出现,势必带来新的变化和要求。在这种情况下,国务院再次委托教育部重新修改和起草《职业教育法》,人力资源和社会保障部也同时思考和酝酿如何修订,新一轮修订工作再出发。2015年,教育部相关司局将这项工作交给了教育部职业教育中心研究所。时任所长杨进重新组织研究组和编写组,在职成司和法规司的指导下,在时行《职业教育法》的框架基础上,进行扩充和修改。此间,笔者也参加了人社部组织的修订稿草案座谈会,这是《职业教育法》修订案起草的又一轮冲击波、变道口和加速期。

2015年上半年,第十二届全国人大常委会把职业教育放在更加突出的位置,开展了职业教育法执法检查。张德江委员长亲自担任检查组组长、亲自作执法检查报告、亲自主持专题询问,这在各类教育执法检查中是第一次。

2015年3月至5月,张德江委员长和其他3位副委员长亲自带队,分4个小组先后到吉林、江苏、河南、湖南、广东、重庆、甘肃、新疆等8个省(区、市)开展执法检查,同时委托其他23个省(区、市)人大常委会对本省(区、市)职业教育法实施情况进行检查,执法检查做到全覆盖。6月29日,张德江委员长代表执法检查组,在十二届全国人大常委会第十五次会议上,郑重做了关于检查《职业教育法》实施情况的报告。后来教育部对这个报告全文印发。

报告指出,从执法检查情况来看,职业教育仍然面临一些必须高度重视的六个方面的困难和问题:对职业教育重要性认识仍然不足,职业教育不能满足社会对技术技能人才的多方面需求,职业教育经费稳步增长机制不够健全,教师队伍还不适应职业教育发展需要,企业办学的作用未能充分有效发挥,职业技能培训难以满足需求。

针对这些问题,检查组还提出六个方面的意见和建议:切实转变观念,从思想上行动上真正重视职业教育;强化基本定位,大力提高职业教育质量;加强统筹规划,推进现代职业教育体系建设;健全投入机制,提高职业教育经费保障水平;抓住关键环节,建设适应现代职业教育发展要求的教师队伍;坚持分类指导,支持西部地区、民族地区和农村地区职业教育发展。

张德江指出,“《职业教育法》已经颁布实施近20年,随着我国经济社会快速发展,《职业教育法》中的一些规定已经与实际不相符合,需要与时俱进、不断完善。网址登录入口要从加快发展现代职业教育的新形势新要求出发,积极推进职业教育法和有关法律法规的修改完善工作。这次执法检查中,网址登录入口也充分听取了各方面对修改《职业教育法》的意见建议,检查组已经做了认真整理,为下一步修改《职业教育法》工作积累了宝贵资料”。这也是执法检查的一个重要成果,要求国务院及有关部门“坚持依法行政,配合全国人大做好《职业教育法》修订工作”。

2016年2月24日,在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上,作为对全国人大执法检查以及委员长报告的回应,时任教育部部长袁贵仁受国务院委托,作了《国务院关于落实职业教育法执法检查报告和审议意见的报告》。针对执法检查报告和审议意见指出的职业教育存在的六方面问题,国务院及相关部门采取了一系列措施加以改进。袁贵仁表示,下一步将积极做好《职业教育法》修订工作。根据各方面反馈意见,抓紧修改完善职业教育法修订草案,进一步明确职业教育的法律地位、体系架构、基本制度、条件保障、统筹协调等关键问题,尽早提请全国人大常委会审议。同时,尽快颁布职业教育校企合作促进办法,推动一批深度参与职业教育的“教育型企业”发展,深化产教融合、校企合作。推动各地落实职业院校生均拨款制度,积极吸引社会投入,健全多渠道筹资机制。推动各地依法依规核定教师编制,根据教育教学需要配备师资;健全教师招用制度等,吸引优秀人才从教。推动完善就业政策和用人机制,提升职业院校毕业生就业的比较优势,提高技术技能人才的地位和待遇。

值得一提的是,这次全国人大执法检查和委员长的报告,以及教育部代表国务院的反馈,其实为《职业教育法》重新修订确立了基调,框架结构不宜大动大改,以问题为导向,守正创新,重点突破,在现行法的基础上进行增加、删减、调整。因此第二次修订主要以1996年版本为基础参照,这是很重要的一个修订原则。

2015年12月15日,教育部办公厅就关于征求对《职业教育法修正案(草案)》(征求意见稿)发函,该草案是在现行法的基础上,形成六章50条。与此同时,人社部也独立草拟了修订稿。但这两份草稿并未正式提交国务院,一直在讨论之中。笔者在2018年7月,又接到针对“修订草案第六稿”提意见,此文本是“七章53条”。这一稿最大的特点是,在现行《职业教育法》的框架基础上,较多地增加和吸收了2014年第三次全国职教会精神和习近平总书记给职业教育重要批示的精神。

2018年,第十三届全国人大常委会,又一次把《职业教育法》修订列入立法规划。2019年1月24日,国务院出台《国家职业教育改革实施方案》(简称“职教20条”),这是对2018年全国教育大会精神的落实性文件,也是新时代职业教育深化改革和创新的集结令,具有重要的里程碑意义。新时期职业教育20条改革举措也成为《职业教育法》修订的重要政策指引。职业教育走向新时代的一系列实践探索,也必然丰富修法内容。教育部根据宪法、教育法、劳动法及其他有关法律法规,特别是十八大、十九大以来的最新文件精神,又几易其稿,形成了《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》(简称《征求意见稿》)。这一版本共八章60条,在原法五章40条的基础上,修订调整了41条,新增15条。

2019年12月5日,教育部在官网上面向全社会发出了关于《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》公开征求意见的公告,3个附件有《征求意见稿》《关于〈征求意见稿〉的起草说明》《中华人民共和国职业教育法修订对照表》,征集反馈意见的截止时间为2020年1月5日。此间,通过网络、书面、座谈等多种方式,收取了很多意见和建议。有的针对框架结构,有的是谈重点问题,有的逐条逐句修改,有的质疑言辞激烈,有的说法别开生面。教育部相关部门在分析研究各种意见的基础上,再认真反复修改,直到教育部党组通过。此间又经国务院职业教育工作部际联席会议、中央教育工作领导小组会议审议后,于2020年8月28日向国务院(司法部)正式提交《职业教育法修订草案(送审稿)》(八章60条)。至此,从修订以来,这是教育部继2011年之后,第二次提交修订草案送审稿。这一稿总体上构成了新《职业教育法》的样章。后边尽管有一些增改,但都不算大动。笔者当时分析了此修订草案的特色和突破:第一,体现新时代特征的指导思想是基点;第二,突出职业教育类型定位是亮点;第三,健全职业教育制度体系是突破点;第四,破解职业教育热点难点问题是重点;第五,紧跟时代需求建规立制是增长点。

(三)第三阶段(2020.09—2022.04),司法部将《职业教育法修订草案》提交国务院,国务院常务会议通过,并提请全国人大常委会审议,全国人大经过三次审议后高票通过新《职业教育法》

2020年8月司法部收到《职业教育法修订草案(送审稿)》后,书面征求了中央有关部门、省级人民政府以及部分研究机构、行业协会、职业院校、专家学者等方面的意见,召开了职业院校、专家代表座谈会,赴贵州开展实地调研,广泛听取各方意见。在此基础上,司法部会同教育部对送审稿反复研究、修改,形成了《中华人民共和国职业教育法(修订草案)》(八章58条)。

国务院高度重视职业教育法修订工作,2021年3月24日,李克强总理主持国务院第128次常务会议,讨论并原则通过了《中华人民共和国职业教育法(修订草案)》。会议指出,办好职业教育要适应社会主义市场经济发展要求,坚持改革创新,突出就业导向,缓解就业结构性矛盾和促进就业质量提升。会议通过了《中华人民共和国职业教育法(修订草案)》,对产教融合和校企合作、支持社会力量举办职业学校、促进职业教育与普通教育学业成果融通互认等做了规定。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。

这里必须强调的是,2021年4月,全国职业教育大会在京召开。习近平总书记对职业教育工作作出重要指示,强调加快构建现代职业教育体系培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠;李克强作出批示;孙春兰出席会议并讲话。职业教育大会的召开及会议精神对职业教育法修订工作起到加速和推进作用,也为进一步修改和完善提供了重要参考。

全国人大刻不容缓地积极推动修法审议日程,分别在三次常务会上审议《职业教育法(修订草案)》。

1.2021年6月全国人大第一次审议

第十三届全国人民代表大会常务委员会在第二十九次会议上,听取了时任教育部部长陈宝生所做关于《中华人民共和国职业教育法(修订草案)》的说明。修订草案的总体思路:一是将习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院关于职业教育改革发展的政策举措转化为法律规范,确保改革举措落地见效;二是聚焦职业教育领域热点难点问题,着力解决突出问题,推进依法治理;三是结合职业教育改革发展实际,将实践成果上升为法律规范,并为进一步深化职业教育改革提供法律基础。人大常委们针对草案八章58条的主要内容,进行了第一次审议,提出了许多针对性、建设性很强的建议。

2021年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《推动职业教育质量发展意见》,是与全国职业教育大会的精神一致并在其指导下形成的又一个最新的重要文件,对于全国人大审议二稿的形成,具有重要的修改参考价值。

2.2021年12月全国人大第二次审议

这次审议重点在推动职业教育与普通教育融通贯通,进一步明确发挥企业办学主体作用,调动企业积极性的扶持措施,营造良好发展环境以提高职业教育社会认可度,完善职业教育保障制度和措施等。具体修改如,明确中等职业学校可以按照国家有关规定,在有关专业实行与高等职业学校教育的贯通招生和培养。接受高等职业学校教育,学业水平达到国家规定的学位标准的,可以依法申请相应学位。第二次审议之后,改动较多,形成了八章69条的修订二稿。

3.栗战书委员长调研《职业教育法》修订工作

2022年3月30日—4月1日,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在安徽调研。在安徽省宣城职业技术学院主持召开座谈会,就《职业教育法》修订工作,与职校师生、企业代表和职能部门负责人面对面座谈交流,听取意见建议。栗战书强调,要全面贯彻习近平总书记关于职业教育的重要指示要求,把党中央关于职业教育改革发展的政策举措和实践中的成功经验,通过法定程序转化为法律规范,推动解决职业教育中的热点难点和突出问题,为培养更多的高素质劳动者和技术技能人才,打造现代职业教育体系夯实法治基础,真正让职业教育“香起来”“热起来”,让更多青年都有人生出彩的机会。委员长此次调研,为常委会第三次审议和通过新职业教育法工作,起到重要推动和促进作用。

4.2022年4月全国人大常委会进行三审并通过新《职业教育法》

重点对2021年12月第二次修订草案进行审议,这次内容改动虽不多,但修改之处字字珠玑,如明确职业教育要有本科“及以上”教育层次,鼓励企业参与教材研发,加快紧缺及新兴专业人才培养,多方位保障学生权益,加重了法律责任的承担形式等。2022年4月20日,人大常委会投票表决,最后高票通过了这部新《职业教育法》,新法5月1日正式实施,树立起了一个职业教育发展史上的重要里程碑。

至此,历经近14年的修订终于划出了一个圆满的句号。综上,《职业教育法》修订过程,历时长,路曲折,有反复,来之不易。整个历程比想象和预期要缓慢和困难得多,一茬茬起草组,一个个研究团队,一次次咨询会、座谈会、研讨会,走访、考察,质疑、争鸣,一份份报告、论文、文件、建议,从中央、省、市县,到政府、人大、政协和社团,涉及教育、人社和行业多部门,院校和企业,官员、学者和基层工作者,林林总总介入,方方面面参与,条条款款修改,一稿又一稿,14年磨一剑,千呼万唤始出来。笔者也分析过对《职业教育法》修订的边界、思路、框架和内容等不同看法,如修法有没有必要,是必须改还是可以不改?是快改还是慢改?修法尺度有多大,是大改、中改、还是小改?修法大体什么框架,几章多少条反映了什么?修法有何新立意,怎样体现与时俱进?关注新《职业教育法》修订过程,就是要分析其增加、修改、删掉的章目、条款和表述,其背后的与时俱进的思想和立意及创新策略和举措。每一次修改,都体现了越改越切合实际,越改越明,越改越高,越改越新,越改越深刻,越改越提振信心。举个例子,关于立法的依据。原法是“根据教育法和劳动法”,教育部送审稿改为“根据宪法、教育法和劳动法”,到全国人大审议通过文本定为“根据宪法,制定本法”,改的过程,其力度、高度和重要地位的体现不言而喻。下边列表再举例说明:1996年《职业教育法》、2019年教育部《征求意见稿》、2021年国务院《修订草案》、2022年全国人大正式颁布《职业教育法》,四版(以个别章条为例)修改前后对照表(表1)。

表1 四版(以个别章条为例)修改前后对照

新《职业教育法》的出台并实施,犹如定海神针,是最新的法律规范,是最高的纲领准绳,是守正创新的样板,也是继往开来的护卫;当然新《职业教育法》也未必尽善尽美,它最终还是有限解决,不可能是全面突破和无限开花,终究是多方利益相关者博弈和平衡的结果。一部法律本身也存在着动态调整变化的特点,在未来还会因时因势而动,因此也没有必要求全责备。新《职业教育法》为职业教育高质量发展夯实了法治基础,为新阶段职业教育改革创新起着保驾护航的作用。

二、新《职业教育法》特点亮点、基本点及对未来的影响

新《职业教育法》来之不易,恰逢其时,意义深远,特点突出。除具有法律的科学性、公正性、权威性等共性特征之外,方向性鲜明,时代性突出,全局性凸现,系统性明显,针对性、包容性、操作性更强,也是本法的个性化特色。新《职业教育法》文本丰富厚重,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,汲取了十多年来特别是党的十八大以来的最新政策、实践和理论成果,贯彻习近平总书记关于职业教育重要论述,贯彻落实党的十九大精神、全国教育大会精神、全国职业教育大会精神,贯彻《国务院加快发展现代职业教育的决定》《国家职业教育改革实施方案》、中办国办《推动现代职业教育高质量发展意见》,重点围绕职业教育类型定位、基本任务和根本制度、重点热点难点问题等,统筹设计、明确明晰、调整规范法律文本。不仅在章条款及篇幅上有较大的扩充,更重要的是精神内涵的守正创新和与时俱进。比如,确立了新时代立法宗旨和法律依据,更加明确了职教的内涵、范畴、定位、使命及遵循原则;对职教的举办实施和管理体制做了更全面更清晰的概括;更加系统化地规定了现代职业教育体系的丰富内涵;进一步明确了职业学校办学自主权;进一步推动企业深度参与职业教育;更加突出高质量发展和内涵建设作为核心追求;对职教教师的权利、素质及社会地位做了规定;明确了多渠道筹集发展职业教育经费;明确了若干职业教育重要创新性制度机制;提出营造促进职业教育发展的社会氛围;首次规定了法律责任和罚则,等等。

综合分析和深度思考,新《职业教育法》围绕发展职业教育的核心,其精神内涵主要有五个基本点,即:定位、多样、融通、放权、提质。也将会给职业教育带来五个方面的转变:从层次到类型,从单一到多元,从封闭到通达,从统一到下放,从数量到质量的转变。以下分别作简要阐释。

(一)基本点之一:明确类型定位

职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分,既要体现教育的共同规律,又要体现职业教育类型的个性特征。

一是性质类型定位,职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型;

二是人才培养类型定位,职业教育培养高素质技术技能人才,培育劳模精神、劳动精神、工匠精神,职业精神;

三是素质规格要求,职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力;

四是功能价值定位,职业教育是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径,为全面建设社会主义现代化国家提供有力人才和技能支撑;

五是培养模式定位,坚持立德树人、德技并修,坚持产教融合、校企合作,坚持面向实践、强化能力;

六是实施机构定位,职业教育的一体两翼,即职业学校教育和职业培训机构。新法明确职业教育作为不同于普通教育的一个教育类型,与普通教育具有同等重要地位。

新法对职教类型定位的明确,意味着职业教育更多地从层次说走向类型论。对未来产生的影响至少有四个方面:一是我国技术技能人才将会出现较大的量变和质变,技能型人才短缺现象将有所改善,比例将会更大,人才结构更合理。二是职业教育人才培养内容和模式更加清晰,技术技能人才的素质更高。三是职业教育支撑技能型社会和现代化建设国家更有利,贡献度会更大。四是职业教育地位和社会认同度会有显著提升,与普通教育的落差会逐渐减小。

(二)基本点之二:体现多样性

一是实施主体齐心协力。“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”,这是体现中国特色的职业教育举办发展模式。

二是管理体制齐抓共管。新《职业教育法》从国务院、教育部及其他部门、省级政府、县级以上政府等四个层面,系统全面地规定了各级各层在管理职业教育的职责。“国务院建立职业教育工作协调机制,统筹协调全国职业教育工作。国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、人力资源社会保障行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内,分别负责有关的职业教育工作。省、自治区、直辖市人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导,明确设区的市、县级人民政府职业教育具体工作职责,统筹协调职业教育发展,组织开展督导评估。县级以上地方人民政府有关部门应当加强沟通配合,共同推进职业教育工作”。

三是办学体制多元办学。新《职业教育法》第九条鼓励多种层次和形式,推进多元办学,支持社会力量;强调发挥企业的重要办学主体作用,推动企业深度参与职业教育,规定行业、工会和中华职教社等群团组织、行业组织、企业、事业单位等参与支持或开展职业教育。

四是投入筹资多种渠道。新《职业教育法》在“职业教育的保障”中,九条中有七条涉及经费,明确了政府—企业—社会—个人—金融机构—境外等“多种渠道依法筹集”的经费筹措原则,涉及了生均拨款、公用经费、财政专项、社会捐赠、地方教育费附加、失业保险金、企业职工教育经费等有关规定,还提出“优化教育经费支出结构,加强预算绩效管理,提高资金使用效益”的规定,在“法律责任”一章,规定了职业教育各方主体,谁违法必问责罚处。

五是发展举措多管齐下。国务院职业教育协调机制,产教融合校企合作制度,职业技能等级证书制度,对外交流与合作制度,学分银行、学习成果的认证、积累和转换机制,产教融合型企业制度,中国特色学徒制,职业技能竞赛,职教特点的招生考试制度,就业创业促进机制,职业学校质量评价机制,行业组织、企业和第三方专业机构评估,等等。

六是教育教学多种模式。一方面,地方为主必然各地不同。东部、中部和西部,省属、地市属和县市级所属,政府、行业和企业办学,国家改革创新高地、部省共建和其他,区域模式、行业模式、企业模式、学校模式肯定呈多种多样、各有精彩之势;另一方面,学校自主办学必然百花齐放。公办和民办学校,中职、高职和职业本科,一产类、二产类和三产类专业,示范校、双高校和非双高校,办学模式、人才培养模式、教学模式、人才评价模式等,无疑会异彩纷呈。

新《职业教育法》体现的多样性,预示着未来职业教育的体制和发展模式必然从单一走向协同和多样。职业教育的举办、实施、管理、投资主体更加多元,各主体既有分工又有合作,协同作战,同频共振,特别是企业的重要办学主体地位会更加突出;职业教育活动平台和事业的舞台会更加宽广,学校和培训机构、管理部门,以及行业、中华职教社等社会团体都会更加发光发热;东中西部、各省各地、改革创新高地等区域模式更有特色;中高本职校、双高双优、不同专业的各级各层职业学校,各有不同各有光彩。

(三)基本点之三:具有融通性

新《职业教育法》对现代职业教育体系的内涵做了非常清晰的规定:“国家建立健全适应经济社会发展需要,产教深度融合,职业学校教育和职业培训并重,职业教育与普通教育相互融通,不同层次职业教育有效贯通,服务全民终身学习的现代职业教育体系”。一般来说,体系是由两个及以上要素(或子系统)组成的,各要素(系统)之间有着内在的有机联系。

这里提到的职业教育体系具有六个特征,一是职业教育与外部经济社会的主动适应性;二是教育链与产业链、创新链、人才链的有机衔接,深度融合;三是学校职业教育与社会职业培训并举并重和互通;四是职业教育和普通教育两个类型的相互沟通;五是职业教育自身层次结构(中等—高等专科—职业本科及以上)的有效衔接和贯通;六是职业教育是终身教育终身学习的重要组成部分。概括起来,职业教育人才培养体系并非是封闭、单一、固化的,而是四通八达、开放立体、相互融通的。

融通性还表现在:一是“产教融合”,产教融合型企业、产教融合实习实训基地,在新法中确定了这两个特定的概念。二是“校企合作”,中国特色学徒制、共同举办职业教育机构、组建职教集团、开展订单培养、兼职专业课教师聘任、大师工作室的设置、吸纳企业参与评价,职业学校在招生就业、人才培养方案制订……专业化技术转移机构、实习实训基地建设等15个方面建立协作机制。三是“学分银行”,建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制,促进职业教育与普通教育的学习成果融通、互认。四是普通学校开展职业教育,进行职业启蒙、职业认知、职业体验、职业指导和劳动教育。五是贯通招生和培养,中等职业学校有关专业实行与高等职业学校教育的贯通招生和培养,高等职业学校可以采取文化素质与职业技能相结合的考核方式招收学生。六是“持证从业”,学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书,按照国家有关规定,作为受教育者从业的凭证。七是“职普平等”,职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会。

未来职业教育体系及要素间融合度和通达性会更好,必然从长期以来的断裂和封闭走向衔接和通达。产教融合、校企合作向纵深发展,学徒制、产业学院、混合模式更实更有效;教育链与产业链、创新链和人才链有机衔接,“四链”更紧密;职业教育与普通教育相互融通,内容、模式和路径会更多更合理;职业教育各层次间衔接贯通渠道更畅,职业本科成为职教发展最大增长点;职教高考制度更加完善,赛道人数越来越多;学分银行、成果互认、学历证书转换更要加紧建立健全。

(四)基本点之四:确权和放权

首先是确权。新法在实施主体、管理主体等,按层级划分、类别划分、责权划分等,都做了更加明晰、更加全面的规定。一是实施体制的确权。职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与。24个字说清楚了“五大办学主体及职责”,即政府—行业—学校—企业—社会多元办学、各行其职;强调了政府主导,国务院统筹,各级人民政府纳入规划,整体部署实施;强调了分级管理和地方为主,强调了学校和企业的合作关系,强调了行业的指导作用和社会的广泛参与。二是管理体制的确权。四个层次:国务院领导协调机制,教育部门的统筹规划责任以及其他相关部门的各行其职,省级政府对本区域领导、统筹、督导评估的主责,县级以上政府的配合。

第二是放权。除了明确责权之外,新法还体现着放、管、服的治理理念,明确适当放权是一大亮点。表现在:一是地方主责。省、自治区、直辖市人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导,明确设区的市、县级人民政府职业教育具体工作职责,统筹协调职业教育发展,组织开展督导评估。二是企业主体。明确企业是重要办学主体,可以办学校和培训机构,要深度支持参与职教的高质量发展,深化校企合作。三是学校自主。职业学校依法具有自主确定专业、教材、教学过程和学习制度、年限和弹性学制、专业课教师聘任等自主权。四是师生主人。增加的新一章“教师和受教育者”共10条,五条专门指向作为教育和学校第一资源的教师,就其地位、素质要求及队伍建设做了保障和激励性规定;另外五条专门针对教育的出发点和归宿的受教育者,做了责权的规定和保障,比如学生实习安全保障、升学、就业、职业发展的公平待遇等,体现了以人为本的基本思想。

新《职业教育法》确权和放权的结果是,举办和管理体制从更多的统走向更好的放,未来职业教育将形成“地方为主、学校自主办学”的新格局。国家及教育行政部门的统筹规划协调作用更加突出;地方领导统筹规划协调权利地位更加强化;项目地方主责,职普分流比例实现方式,举办本科等关切问题权力下移;学校自主权加大,放管服、官办评分离的治理结构更为加强;教师的培养培训更加强;学生的实习安全和升学就业职业发展的机会更加公平。

(五)基本点之五:突出高质量

新《职业教育法》开宗明义提出本法宗旨“为了推动职业教育高质量发展”,表明“提高职业教育质量,增强职业教育适应性”是职业教育在新时代新阶段的目标追求与发展方向,通篇贯穿着质量发展的制度安排及内涵发展的关键要素。

一是强调标准。职业教育结合职业分类、职业标准、职业发展需求,制订教育标准或者培训方案;完善职业教育教学等标准。行业组织等参与制定职业教育专业目录和相关职业教育标准;国家制定职业学校教职工配备基本标准;应明确实习实训标准;基于职业教育标准制订人才培养方案。二是重视专业。有关部门要组织制定、修订职业教育专业目录,大力发展先进制造等产业需要的新兴专业,加快培养托育、护理、康养、家政等方面技术技能人才。三是重视教材。有关部门要宏观管理指导职业学校教材;行业组织、企业等参与职业教育专业教材开发,将新技术、新工艺、新理念纳入职业学校教材,并可以通过活页式教材等多种方式进行动态更新。四是信息技术网络课程,支持运用信息技术和其他现代化教学方式,开发职业教育网络课程等学习资源,创新教学方式和学校管理方式,推动职业教育信息化建设与融合应用。五是实习实训基地,加强职业教育实习实训基地建设,组织相关部门根据区域或者行业职业教育的需要建设高水平、专业化、开放共享的产教融合实习实训基地。六是加强校风学风、师德师风建设。七是健全教师培养培训体系。八是完善质量评价制度,职业教育质量评价应当突出就业导向,把受教育者的职业道德、技术技能水平、就业质量作为重要指标,引导职业学校培养高素质技术技能人才。九是开展职业技能竞赛。十是支持高水平职业学校、专业建设,表明目前和今后相当一段时期,高职院校的“双高”建设,中职学校的“双优”建设,纳入到了法制化的范畴。

在未来一段时间,职业教育仍面临着从外延向质量转型的挑战:规模和数量及其职普结构性偏失的困境,校企合作困难,师资供给局限性,生源质量不理想,办学条件显著不足,升学和就业的职教特色与竞争优势不明显,社会认同度和吸引力不强,这些问题的解决并非一蹴而就,高质量发展刚刚起步,需要长期的克难攻坚。新法为职业教育提质培优、增值赋能、以质图强,提供了重要的法律指引、规范依据和发展空间。

新《职业教育法》历经千锤百炼、精雕细刻,承前启后、继往开来,是21世纪以来职业教育的集成性重要成就,也为未来职业教育高质量发展鸣锣开道,保驾护航。目前关键在落实,落地落小和落细,将法律文本转换成各地、各部门、各学校的实践行动。


作者:邢晖系国家教育行政学院学术委员会主任、职业教育研究中心主任,研究员、教授,主要研究方向为职业教育政策

来源:中国职业技术教育2022年第24期